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“中国地方债”正成为国外投资机构“报告”显示“中国经济下滑”风险的标志,以及“唱空”中国经济的新工具。最新的威胁则来自穆迪7月5日发布的报告,将包括银行在内的几十家在香港上市的国内公司的信贷展望转为负面。中国各家银行的H股价格随之大幅下跌。淡马锡新闻发言人稍早些时候确认已减持了中国银行和中国建设银行。
 而审计署的报告和央行刚刚发布的声明显示,外资机构的数据和判断,推测、夸大的成分较多。穆迪关于约3.5万亿元中国地方政府债务没有在审计署报告中提及的信息来源也不清楚,有不实之嫌。但“地方债”确实存在超过两万亿的高风险债务,而且其中超过90%都是银行贷款,因此,中国银行业在后金融危机时代所受的负面冲击远未过去,如果不能妥善处理这些高风险债务,确实可能引发银行风险,连带引发整体经济的风险。
 为此,笔者认为短期内有必要着眼制定地方债的解决方案,从心理上消除地方债“转化”为银行坏账的预期。从长期来说,要从战略角度规范地方政府发行债务,从根本上避免债务危机。
 第一个解决思路,是把“地方债”正名为财政负债。“地方债”80%是通过公司形式的“政府融资平台”以银行贷款的形式存在,原则上,中央财政收入增长并不必然承担这些银行贷款的还贷责任。因此,要细分两万亿风险信贷中,哪些属于政府职能实施的项目信贷,哪些是公益服务项目的信贷,那些属于危机配套资金的贷款,应划属财政范畴,名正言顺成为财政债务。在每年的财政收入增长中安排一定比例偿付。当然,要防止一些盲目推动GDP增长的投资“浑水摸鱼”。
 第二个思路,政府融资平台贷款大多用于有经济和社会效益的基础设施上,这些项目的经济和社会效益会逐渐显现。应对这类项目进行经济特别是社会效益的计算,这会有利于财政债务和受益的平衡
 第三个思路,通过地方国有企业的民营化,也就是部分国有资产出售,偿还部分银行信贷。
 第四个思路,银行拨备地方债务。中国银行业盈利增长强劲,其资产质量仍将保持稳定。银行应专门为地方政府融资平台的信贷进行坏账拨备,虽然一定程度上降低银行扩张速度,但能使地方融资平台风险整体可控。
 第五个思路,不要简单对中国银行体系采取救助方案。也就是不要采取前两次政府剥离银行坏账的方式,这样会产生预算软约束带来的道德风险,不利于银行风险控制。前两次被剥离的坏账形成,有政策和银行改革的历史原因,财政买单是改革必须付出的成本和代价。这次在两年内迅速积累新的两万亿风险贷款,虽也有政府拯救危机的推动,但银行盲目扩张风险意识淡漠也应承担非常重要的责任。
 长期来说,要防止地方债务风险和危机,先要遏制地方政府不顾一切上项目铺摊推动GDP增长的冲动。这是巨额地方债累积的重要原因。明年各级政府换届,要特别注意地方债务的大扩张,既防范长期债务风险,也保证政府的平稳过渡,这就必须改变地方政府GDP增长的考核机制。
 其次是着手与政府职能转移相适应的财税体制改革。这里指老生常谈的事权财权匹配问题。不过,政府职能的转变是第一位的,政府应做什么不做什么,要有清晰界定。
 还有,银行要建立政府融资平台贷款问责制和预算硬约束机制。中国的银行基本都不是独立于政府运作,信贷领域行政干预从未根绝。银行业盲目迷信地方政府和所谓大项目信用,对地方政府的信贷不会按照正常的风险管理的原则去约束,这只会不断加剧银行风险。像一般信贷风险管理机制要求的那样,建立严格的对政府平台贷款的行长问责制,也是防止地方债风险的重要举措。
 改革银行靠规模扩张的发展模式不能再继续下去了。截至今年3月末,中国银行业金融机构境内外合计本外币资产总额约101.2万亿元。总资产突破百万亿大关,7年中年均增长50%,这是个惊人的数字。规模迅速扩张主要是信贷规模的扩张,这样扩张下去资本金的扩大可能成为吸收资本的黑洞,对实体经济发展的资源产生掠夺性的负面效应。而且规模扩张模式以及与之相适应的激励机制,也会成为银行不负责任向政府平台放款,加剧地方债风险的原因。
 另外,建立地方危机拯救基金。审计署报告显示,地方债务在1998年和2008年有两次大幅跃升,显然直接与危机拯救相关。在全球化趋势下,经济危机有频繁加剧之势。为了避免频繁拯救危机带来地方政府债务风险的快速增加,以正常年份增加的财政盈余建立危机拯救基金,会更有效及时地应对危机,同时避免债务风险。
 最后,欧洲债务危机的重大教训是,形成了“债务依赖”的增长模式。举新债还旧债,而新债一定比旧债规模更大。当债务累计超过警戒线,评级机构下调信用评级,政府市场举债成本大幅提高,欧洲这种“债务依赖”的增长方式已走到了尽头。中国也在推动发行地方债筹措保障性住房建设资金,这是政府职能之内的事,举债也合情合理。但希望提前做好还债安排,切勿重蹈欧洲的覆辙。
 笔者以为,若做好这些短期和长期的准备,地方债不但不会拖累今年下半年经济增长,还会有利于下半年以及更长时间的经济平稳增长。
   (2011年07月18日 中国证券网-上海证券报)
 

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左小蕾

左小蕾

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银河证券首席经济学家1992年8月,获得美国伊里诺依大学( Univ. of Illinois at Urbana-champaign) 博士学位( 国际金融, 经济计量学)。

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